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《中国农村扶贫开发纲要（2001－2010年）》中期评估政策报告
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| 【字体：大 中 小】【2008-1-15】 【作者/来源 管理员】 【关 闭】 |
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为什么说整村推进扶贫开发是新农村建设的好形式、好抓手、好平台。说它是一个好形式，是因为这种形式能够让农民得到实实在在的好处；说它是一个好抓手，因为它看得见、摸得着，能够突出重点；说它是一个好平台，因为它能够把各方面的力量整合起来，集中起来。
总之，《纲要》实施以来扶贫工作取得很大成就，但扶贫工作任务仍然繁重。未来五年如不继续全面加大扶贫工作和投入力度，已经昭示国人多年、引起世界关注的《纲要》所确定的战略目标就难以如期完成。如果收入差距扩大的趋势得不到有效控制和扭转，就会影响社会和经济的健康发展。因此，各级党委和政府必须把扶贫工作作为国民经济和社会发展的重要内容，加大力度，强化措施，确保《纲要》和“十一五”规划目标的如期实现。
二、“十一五”扶贫工作的基本思路和主要措施
“十一五”扶贫工作的指导思想是：以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，认真贯彻十六届五中全会精神，全面落实科学发展观。紧紧瞄准贫困人口，以整村推进、劳动力转移培训和产业化扶贫为工作重点，不断加大扶贫工作力度和投入力度，大力推进贫困地区新农村建设，为全面建设小康社会、构建社会主义和谐社会奠定基础。
“十一五”扶贫工作的目标是：基本解决农村贫困人口的温饱问题，并逐步增加他们的收入；按照建设社会主义新农村的要求，基本完成14.8万个贫困村的整村推进扶贫规划，即：实现人均南方有0.5亩以上、北方1-2亩的基本农田；每户有1个以上劳动力接受劳务输出技能培训或农业实用技术培训，并有一项稳定的增收项目；基本实现行政村通广播电视，自然村通电，具备条件的建制村通公路；继续解决人畜饮水困难，努力提高饮水安全水平；基本实现行政村有卫生室；全面普及九年义务教育。
为了实现上述目标，“十一五”扶贫工作要坚持以下基本原则：必须继续坚持开发式扶贫的基本方针，辅之以救济救助式扶贫，并逐步探索建立农村社会保障体系。必须明确扶贫工作首先要帮助没有解决温饱人口，但同时又要最大限度地涵盖没有稳定解决温饱的低收入贫困人口。必须继续坚持紧紧瞄准贫困群体，让贫困群体得益。必须继续坚持自然资源和人力资源开发并重的原则，高度重视贫困人口素质的提高。必须继续坚持贫困地区经济社会的全面发展。必须继续坚持政府主导、社会参与和群众自力更生相结合。必须尊重贫困群体的参与权和受益权，使不同性别、民族、社会阶层的群众共享发展成果。
为了实现上述目标，“十一五”期间扶贫工作的主要措施有七条：一是瞄准贫困群体。要采取有针对性的帮扶措施。对具有劳动能力的贫困人口，着力帮助提高自我发展能力；对丧失劳动能力的贫困人口，给予必要的救济、救助；有条件的地方要探索建立农村最低生活保障制度。
专栏7 目前我国农村贫困人口的构成情况
根据民政部提供的数据，目前各项社会救助制度纳入的救助对象总数超过1亿人，其中，每年有7000万左右的灾民能够得到灾害救助，民政部门直接救助的经常性救助对象5000多万人，包括城市低保对象2200万人，农村五保对象300多万人，农村特困救助和农村低保对象约1500万人，城乡医疗救助对象800多万人。
另据国家统计局2004年12月的研究报告《农村贫困群体分类研究》，目前我国农村未解决温饱的贫困人口中，4年中有3年经历贫困的长期贫困户只占总数的12.4％；4年中只有1年经历贫困的短期贫困户高达65.7％，大部分是由于自然灾害和其他意外事故。该报告还显示，在未解决温饱的贫困人口中，残疾人口占到1.2％，患大病人口占0.5％，长期慢性病人1.8％，体弱多病人口占3.8％；而健康人口占92.7％。这些事实都说明，大部分贫困人口是可以通过开发式扶贫解决温饱，摆脱贫困的。
二是因地制宜实施整村推进扶贫开发。已经完成和正在实施规划的贫困村，要按照新农村建设的标准，抓巩固提高，并研究后续管理机制。还没有启动的贫困村，要进一步完善整村推进规划内容。重点抓好六个方面的建设。力争“十一五”期间全面完成14.8万个村的建设。
三是加大培训力度，努力提高劳动者素质。根据劳动力市场的需要，不断提高培训质量，努力提供就业和维权服务。力争“十一五”期间每个贫困农户有一个劳动力接受培训。
四是抓好产业化扶贫，调整农业结构，培育增收产业。力争“十一五”期间每个县有1－2个有带动力的龙头企业。
五是加强扶贫资金管理，提高使用效益。改革和完善扶贫资金分配方式，健全、规范资金管理制度，加强审计、社会和舆论监督。
六是动员社会各界积极参与扶贫开发。加大东部地区对中西部贫困地区对口帮扶力度，不断完善机关定点扶贫工作，鼓励和支持中介组织、民间组织参与扶贫项目的实施。
专栏8 国内外慈善捐款情况对比
美国的富裕阶层每年通过各类基金会做出的慈善公益捐助有6700多亿美元，占到了GDP的9%。而我国的捐助金额据测算仅占GDP的0.1％。我国国内工商注册登记的企业超过1000万家，但有过捐赠纪录的不超过10万家，意味着有99％的企业从来没有参与过捐赠。
七是切实加强对扶贫开发的领导。要把扶贫开发纳入国民经济和社会发展的总体规划中。在制定有关重要政策时，要对该项政策对贫困地区、贫困人口可能产生的影响进行评估。贫困地区的各级党委和政府要以扶贫开发、建设社会主义新农村统揽全局。要继续落实扶贫工作责任制。要进一步完善、充实和加强各级扶贫工作机构，使之与扶贫工作的长期性、艰巨性和重要性相适应。
从扶贫工作的角度讲，完成“十一五”目标的关键是要完善新阶段扶贫工作的机制。只有健全的机制，才能使工作规范化、制度化，才能巩固扶贫工作的成果。目前要从以下7个方面强化扶贫工作机制：
一是贫困瞄准机制。扶贫工作与一般农村工作、区域发展工作的最大区别就是，我们的工作对象是贫困人口，工作的主要目标是减少贫困人口，解决贫困人口的温饱问题。因此，各项工作措施必须落实到人，采取更有针对性的帮扶措施。瞄准穷人的基础性工作是建档立卡，并实行动态管理。要逐户摸底，建档立卡，做到村有卡、乡有册、县有簿。在这方面，要解决四个问题。首先要解决畏难情绪，克服怕做艰苦工作的心理。这是我们的基础性工作，难度再大也要做。其次要消除怕建档立卡后贫困人口增加的顾虑，我们的实际工作对象比统计局的抽样调查人数多是正常的，我们的工作对象会涵盖在贫困边缘波动的人口。再次是解决投入问题，调查摸底需要一定的工作经费，需要从中央和地方两个方面解决问题。建档立卡如何保证公正，关键在公开透明。最后要克服平均主义。农民本身是有平均主义倾向的，但是扶贫资金的使用不是普惠的，是固定指向穷人的。贫困农户名单的确定要采取参与式方法，张榜公布，确保公正。财政扶贫资金支持的项目，重点向贫困户倾斜，不能搞平均主义。要落实工作责任，采取领导联系、干部挂钩、党员帮扶、户与户结对等多种形式，把帮助贫困农户脱贫的责任落实到人。江苏、湖北、重庆、四川、新疆等省区市在这方面的工作做的比较扎实，提高了扶贫工作的针对性，提高了有限扶贫资源的使用效率。
二是群众参与机制。农民是新农村建设的主体，贫困人口是扶贫工作的主体。主体包括两层含义，一是受益主体，二是参与主体，这是不能忽视的重要方面。群众参与确保规划从农民最迫切的需求出发，克服形象工程和花架子。忽视农户参与，必然事倍功半。建立参与机制也要解决几个认识上的问题。首先要相信群众。不要总认为自己比农民高明。包办代替、强迫命令，有时愿望很好，结果往往适得其反，历史上教训很多。更何况，改革开放快30年了，农民的觉悟和参与公共事务的能力都有很大提高，干部必须转变观念。其次是不能怕麻烦。温家宝总理在新农村建设省部级研讨班上讲，民主的推进有时要麻烦一点，但不能怕麻烦。民主管理的要义就是用严格的程序保证结果公正，群众支持。只有建立一套公开、透明、严格的程序，才能保证结果的公正，一事一议的过程就是统一认识的过程，纠正错误的过程，也是提高干部威信的过程。最后要保证贫困农户的代表参与到决策过程中。同样一个贫困村中，富裕户和贫困户是有不同需求的，而贫困户处于弱势地位，他们的声音有时容易被忽视，因此，在扶贫规划的制定和实施过程中，必须有贫困农户的代表参加。仪陇的试点中，在这方面有很好的尝试，创立了“村党支部行使领导权、村民代表大会行使决策权、村民委员会行使执行权、村民监督委员会行使监督权”的民主管理方式。村干部在实践中提高了认识，尝到了甜头。有的村干部说，过去我们几个干部定下的事情，明明对大家有利，要为大家谋利益，可是村民经常不相信，不支持，我们也觉得很委屈。现在有什么事情大家一起讨论，有不同意见在讨论中就解决了，定下来的事情就办，过去觉得难办的事情都好办了。
三是力量整合机制。资金不足、力量分散是目前农村工作中大家共同关心的问题，在扶贫工作中同样存在。扶贫工作单靠扶贫部门的力量是不够的。目前中部完成一个村的任务大约需要300万元，西部还要多一点，从已实施的村来看，其构成大体是：扶贫资金将近100万元，整合不同部门资金40－50万元，其余靠群众投工投劳。因此，必须动员不同渠道的资金，调动不同方面的积极性。要从三个方面做起：首先要充分发挥扶贫开发领导小组的协调作用，陕西和河北在这方面有很好的经验。其次要有一个好的规划，明确目标才能集中力量。最后要坚持我们的一贯做法，“渠道不乱，用途不变，各负其责，各记其功”，扶贫资金起到引导和粘合的作用，充分肯定各部门的贡献，保证原有资金渠道不乱。为了做好这方面工作，我们去年先后与10多个部门联合发文，共同促进整村推进扶贫开发工作；在仪陇县的试点更是动员了20多个部门参与。各级扶贫部门要利用好这些文件和机制，充分调动各部门的积极性。在整合机制方面还有一个问题是地方配套资金，家宝总理在国务院第123次常务会议上反复强调要发挥中央和地方两个积极性，对地方各级政府的扶贫投入要提出要求，根据不同财力确定不同的比例。
四是企业带动机制。没有产业支撑的“新农村”只能是表面繁荣，不能长久。贫困地区调整结构、贫困农户增加收入，一定要有龙头企业带动。因为贫困农户的自我发展能力更弱，结构调整中更需要企业带动。贫困地区要制定产业化扶贫规划，为龙头企业提供良好、宽松的发展环境。龙头企业要与农户建立互惠互利的利益机制，为贫困农户提供技术、信息、农产品收购等方面的服务。河南、江西、湖北、云南和广东等省在这方面都有很好的经验。
五是培训服务机制。要探索政府主导、市场运作的机制。在培训方面，用于贫困地区劳动力转移培训的经费要占到财政扶贫资金的10％，同时努力形成企业支持、个人负担、社会捐助和利用信贷资金的多元投入机制。在就业维权方面，要充分发挥中介组织的作用。
六是社会动员机制。社会扶贫潜力大，随着国民经济的增长和公民意识的觉醒，三次分配的比例会逐步增加。社会扶贫意义大，不仅在于动员更多的资源，而且在于在全社会形成互帮互爱的良好风气，促进社会和谐。因此，在强化原有工作手段的同时，努力开辟更多的渠道、探索不同的方式。要从三个方面加大工作力度：首先是宣传动员，感动社会。让更多的人了解农村，了解穷人。其次是建设网络，提供服务。让那些有志于扶贫事业的人及时了解贫困地区和贫困人口的情况，为他们的善心活动提供服务。最后是政策引导，舆论鼓励。要和社会主义荣辱观的教育结合起来，树立扶贫济困光荣的社会氛围。
七是激励奖惩机制。开展绩效考评，建立激励机制，改革和完善扶贫资金分配方式，防止“干好干坏一个样”，更要避免“工作没成效、反而多拿钱”。进一步加强扶贫资金和项目管理，各级都要有明确的工作任务，确保如期实现目标。 |
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